Contexto del Surgimiento de la Ley 814 y su Importancia en la Conformación del Cine Colombiano como un Industria Creativa

Ley 814 o ley de cine

Nota del autor

Este caso de estudio no habría sido posible sin el valioso apoyo de los miembros de la Asociación Colombiana Audiovisual, con quienes he tenido la fortuna de intercambiar conversaciones y me han dado un contexto bastante amplio sobre el marco legal relacionado a la industria audiovisual en Colombia, razón por la cual he podido reconocer la importancia del desarrollo de la Ley 814, al igual que las transformaciones que posibilitó, considerando el contexto socio/político en el que fue creada y la situación de productores, directores y actores en el mismo.

Objeto de Estudio

Desde la llegada del cine a Colombia, y hasta la sanción de la ley 814 de 2003, también conocida como Ley de Cine, el país afrontó diferentes problemáticas relacionadas a financiamiento, producción y construcción de productos audiovisuales cinematográficos, que permitieran además ser fuente de sustento y un apoyo real para las personas vinculadas al sector. En este estudio, se investigará brevemente el contexto histórico, jurídico y social, que le dio pie a la creación de la Ley de Cine de 2003.

Actores y contextos

Estado, políticos, directores, actores, productores colombianos vinculados a los procesos históricos y sociales que dieron suelo a la promulgación de la Ley 814.

Objetivos

  • Realizar un contexto histórico que dé cuenta brevemente del desarrollo del cine en Colombia hasta el surgimiento de la Ley 814.
  • Identificar los aspectos relevantes a nivel social, financiero y político que le dieron pie a la creación de esta ley.

Informe Final

El cine en Colombia ha experimentado transformaciones significativas a lo largo de su historia, especialmente en relación con las políticas culturales implementadas para su desarrollo. Antes de la existencia de estas políticas, el cine colombiano enfrentaba numerosos desafíos y limitaciones que dificultaban su crecimiento y reconocimiento a nivel nacional e internacional. Sin embargo, las políticas culturales promulgadas en las últimas décadas han buscado fortalecer la industria cinematográfica colombiana, fomentando la producción, distribución y promoción de películas nacionales.

A fin de entender la fina relación que existe entre la producción cinematográfica, su sostenibilidad y las políticas vinculadas al sector, es importante realizar una contextualización sobre los momentos históricos relevantes dentro de la industria en el país.

Contexto cine en Colombia antes de la Ley 814

El cine llega a América Latina en 1896 simultáneamente desde Francia y Estados Unidos. Las primeras muestras de cine en la región se realizaron en julio de 1896 tanto en Río de Janeiro como en Montevideo (Paranaguá, 1985), donde empleados de los hermanos Lumière introdujeron el cinematógrafo. Poco después, en agosto del mismo año, el invento fue presentado en la ciudad capital de Guatemala, posteriormente en Quetzaltenango, al igual que en otras ciudades mexicanas como Guadalajara y Mérida. Posteriormente, el cine debutó en otros importantes centros urbanos latinoamericanos, como la Ciudad de México, Buenos Aires, Bogotá, Santiago de Chile y Lima. Casi inmediatamente después de la llegada del cine a todos estos lugares, algunos artistas y miembros de las élites que podían permitirse la nueva tecnología comenzaron a producir localmente. 

En el caso colombiano, y al igual que las iniciativas gubernamentales de otros países latinoamericanos, los esfuerzos para establecer una industria cinematográfica han estado vinculados a los intereses políticos de turno, y se pueden rastrear intentos por desarrollar una industria cinematográfica colombiana desde finales de la década de 1930. 

Este primer impulso se dio en 1938, cuando el gobierno creó una rama cinematográfica dentro del Ministerio de Educación. Sin embargo, no fue hasta el segundo mandato de Alfonso López Pumarejo en 1942 que se promulgó una ley para la protección y promoción de la industria cinematográfica colombiana (Araújo Castro, 2005). Esta fue la Ley 9, creada para formalizar el sector y ayudar a los cineastas e inversionistas a crear empresas productoras que cumplieran con la ley, es decir, con al menos un 80% de participación nacional.

Esta ley pretendía construir una industria cinematográfica comercial similar a las desarrolladas en México, Argentina y Brasil durante las décadas de 1930 y 1940. Si bien el funcionamiento organizado y formal de la industria de los medios no despegó realmente como se esperaba, se realizó un número considerable de películas de forma independiente, un cuerpo de trabajo importante que puede reconocerse como el primer cine nacional de Colombia.

Como en todos los países latinoamericanos, el mercado colombiano se inundó de películas de Hollywood desde principios del siglo XX. Los distribuidores locales tenían arreglos con la Motion Pictures Association (MPAA) y los estudios de Hollywood, asegurando el mercado local para los productos importados. Esta realidad eclipsó los esfuerzos de los cineastas individuales, cuyas producciones de bajo presupuesto no podían competir ni con el atractivo estético de Hollywood ni con el poder de la industria cinematográfica estadounidense. No fue sino hasta la década de 1970, durante el gobierno de Misael Pastrana, que se reconoció que, a fin de tener una industria cinematográfica local que plantee y responda a las preguntas nacionales, el estado necesitaba brindar algún apoyo para que creciera dicha industria de medios.

Este tipo de línea política fue muy popular en el sector en las décadas de 1960 y 1970, especialmente en países como Brasil y Argentina. De ahí que en 1972 el gobierno colombiano formuló mediante el decreto 21 de 1972 la Ley de Sobreprecio, principalmente para ayudar en la producción de cortometrajes pero también de largometrajes. 

La Ley de Sobreprecio básicamente requería que los cines mostraran un cortometraje nacional antes que cualquier largometraje. Los boletos para el cine eran nominalmente demasiado caros para pagar a los cineastas locales por la exhibición de sus cortometrajes (Gonzales, 2006). La combinación de exhibición obligatoria de películas de producción nacional y el impuesto aplicado al precio de las entradas creó mercados e ingresos seguros para los productores locales. La Ley de Sobreprecio fue efectiva porque estimuló la industria cinematográfica y los cineastas podían producir obras con la certeza de que su producto sería distribuido.

Más importante aún, en 1978 el Estado creó la Compañía de Fomento Cinematográfico, mejor conocida como Focine. Esta era una institución dependiente del Ministerio de Comunicaciones creada exclusivamente para el desarrollo del cine nacional (Arias y Valenzuela, 2015). Entre 1972 y 1982 se produjeron y distribuyeron aproximadamente 600 cortometrajes en salas nacionales de todo Colombia. 

A través de esta entidad el Estado otorgó préstamos blandos a productores y directores a un interés por debajo del mercado, combinado con períodos de gracia más largos para el pago. La combinación de préstamos blandos y exhibición obligatoria aumentó el número no solo de cortometrajes sino también de largometrajes. Como característica adicional, algo interesante que surgió en este momento, es que muchos de los largometrajes reflejaban crítica social y una conciencia política, que fue afín a otras artes, como la literatura, en el país durante el mismo  período. Son especialmente destacadas las obras de Alberto Sánchez, Ciro Durán y Luis Afredo Sánchez.

A pesar de esto, la calidad cinematográfica siguió siendo deficiente, pues las películas realizadas bajo el marco de Focine tenían poca calidad técnica o actoral. Además, muchos cineastas intentaron producir un cine más comercial en términos de temas y estética, pero tales películas tenían un atractivo de taquilla limitado. Así, una de las películas más destacadas de este intento es La Mansión de Araucaima (1986) de Carlos Mayolo, basada en la novela de Álvaro Mutis, y que transcurre en una antigua mansión tropical donde el amor y la pasión son centrales en la historia y cada personaje representa un segmento de la sociedad: un sacerdote, un sirviente, un mercenario, un piloto discapacitado y una mujer coqueta y dominante.

Uno de los impactos más fuertes que tiene la industria cinematográfica colombiana se da en la década de 1990 con la llegada de las políticas económicas neoliberales. Focine fue clausurado durante el gobierno del presidente César Gaviria, después de producir 29 largometrajes en la década de 1980, pues durante este gobierno se le dio una alta prioridad a la guerra contra los cárteles del narcotráfico y la guerrilla. 

Después de 1993, cuando Focine dejó de existir, el número de producciones nacionales disminuyó sustancialmente. Hubo años sin producción alguna (Araujo Castro, 2005), a pesar de los esfuerzos de instituciones como Colcultura y la Cinemateca Distrital que intentaron apoyar a la industria.

Clima político durante la década de 1990

Colombia, como la mayoría de los países latinoamericanos, durante la década de 1990 estuvo tratando de reordenar la economía nacional, colapsada por las turbulencias políticas de la época y por la llamada guerra contra el narcotráfico, que tuvo un costo, además del económico, humano de dimensiones catastróficas. Otro evento de absoluta relevancia, que se abordará con mayor profundidad en el apartado de la Ley 814, fue la constituyente que vivió el país al inicio de la década y que terminó con una nueva constitución política en 1991. Adicionalmente, el estado colombiano tuvo que responder por las presiones externas de participar en una economía cada vez más global. 

Es debido a este clima, que el gobierno nacional debe abandonar la protección de la industria cinematográfica, dejándola a su suerte y compitiendo contra las corporaciones globales líderes del mercado. El fin de la Unión Soviética y la caída del Muro de Berlín impactaron la política latinoamericana en general, creando una despolitización de algunos sectores de la población, especialmente las juventudes en etapa universitaria. 

Es durante esta década que en Colombia los estudiantes, que tradicionalmente han sido parte integral de los principales movimientos sociales y artísticos de América Latina, no se ven tan involucradas políticamente como sus generaciones anteriores (Restrepo, 2016). En cierta medida, el socialismo perdió su poder como modelo social, político, económico y cultural. Este cambio político tuvo un impacto en las producciones culturales tanto temática como estéticamente. 

La desaparición de las críticas sociales y políticas en las producciones culturales en general, y en el cine en particular, le dieron paso a un nuevo interés a los productores culturales, quienes se interesaron en formatos económicamente más rentables.

Además, con los cambios políticos y económicos a nivel mundial, las empresas de los países desarrollados aprovecharon de inmediato para consolidar sus posiciones o iniciar operaciones en América Latina. Así es como se le da entrada al país a distribuidores como Cinemark, que plantearía posteriormente una discusión interesante en materia de derechos de autor, muy relevante en  la discusión sobre la industria creativa y la economía naranja.

Este panorama generó una serie de nuevas exigencias por parte de los cineastas, quienes demandaban nuevas leyes y mecanismos de apoyo estatal. Si bien, la retórica utilizada por cineastas e intelectuales en décadas pasadas sobre argumentos basados ​​en la modernidad, el desarrollo y la identidad nacional. La diferencia se da en que la nueva generación de la década de los noventa, especialmente a finales, estaba menos politizada y más dispuesta a comprometerse a recibir capital extranjero para la producción y distribución, ya fuera de los estudios de Hollywood o las principales empresas europeas (esto es absolutamente relevante en el marco de la creación de la Ley 814). 

Hacia la consolidación de una Ley de Cine

Bajo los lineamientos culturales de la nueva Constitución Política se establece en 1991 que uno de los deberes del Estado es promover y fomentar el acceso a la cultura. Gracias a esto, y a través de la ley 397 de 1997, conocida como ley general de cultura, mediante la cual se crea el Ministerio de Cultura. Además, es mediante esta ley que se reconoce la función cultural y económica del cine en Colombia. 

Este reconocimiento es fundamental para la instauración del cine en Colombia como una empresa creativa, y que esta empiece a participar de las economías culturales y la economía naranja, pues no sólo se reconoce como actividad, sino que se crea la Dirección Cinematográfica del Ministerio de Cultura, además de la autorización para la creación de un fondo mixto que beneficie al cine en su calidad de industria y como expresión artística (Castellanos, 2012). 

Con lo anterior, no sólo se buscaba la promoción del cine de producción nacional, sino también se crearon estímulos para su producción y mecanismos de conservación de este archivo al considerarse de interés patrimonial. 

Mediante los Decreto Especial 1130 de 1999 y Decreto 358 de 2000 las funciones relacionadas con cine pasan definitivamente del Ministerio de Comunicaciones al recién creado Ministerio de Cultura, y se dan los lineamientos para las producciones y coproducciones cinematográficas nacionales a fin de reconocerlas como “cine nacional”. 

Es bajo este contexto que en 2003 el gobierno aprobó una ley exclusivamente para cine: Ley 814 o Ley de Cine. Esta ley protege a la industria cinematográfica declarando en su Artículo Primero:

“Por su carácter asociado directo al patrimonio cultural de la Nación y a la formación de la identidad colectiva, la actividad cinematográfica es de interés social.”

Esta ley tiene como objetivo beneficiar a toda la cadena de la industria cinematográfica colombiana: productores, distribuidores y exhibidores. A todos ellos les pide que participen en el desarrollo de la industria; así los distribuidores y expositores deben contribuir a un fondo nacional con el 8,5% de sus ingresos totales, y los productores con el 5%. Bajo esta ley, los fondos recaudados se redistribuyen para producciones y coproducciones como préstamos blandos o como fondos de contingencia para instituciones financieras que invierten en producciones nacionales. 

Otro de los beneficios se da en materia de capital extranjero, pues esta ley busca aumentar el número de producciones realizadas en Colombia y ayudar a construir una industria cinematográfica más sostenible. Debido a esto la Ley de Cine, y posteriormente la Ley 1556 de 2012, otorgan beneficios fiscales a los inversionistas y donantes de la industria cinematográfica. 

La ley de cine contempla dos mecanismos principales para promocionar, además de planes para la conservación y preservación de las películas en Colombia:

  1. El fondo para el desarrollo cinematográfico: Este fondo recauda aportes parafiscales de las distribuidoras, productoras y demás interesados ​​con motivo de la exhibición de películas en el territorio nacional. Estos fondos regresan a la industria. Todos los recursos están sujetos a consulta pública, con fines de transparencia.
  2. Beneficios fiscales por inversiones y donaciones a proyectos cinematográficos. Los inversionistas y donantes son elegibles para recibir importantes deducciones de impuestos sobre el monto invertido o donado. (En las donaciones hay un límite del 30% de la base imponible).
  3. Titularización de proyectos cinematográficos
  4. Patrimonización de imágenes en movimiento

Estas regulaciones fiscales laxas y el fondo de desarrollo aseguran el desarrollo sostenible de la industria cinematográfica de Colombia en un enfoque doble. Es importante destacar que, con la inversión de profesionales de la industria, Colombia puede apoyar el crecimiento de sus propios productores y empresas locales. 

Adicionalmente, posterior al surgimiento de esta ley, se pudo apreciar un aumento de la asistencia a salas de cine en el país. Se estima que en 2003 la asistencia de espectadores a salas de cine fue de 17.086.000 a 59.329.702 asistentes, de los cuales 5.685.901 fueron a películas colombianas.

También es relevante la información sobre los estrenos de largometrajes colombianos en salas de cine, pues mientras que en 2007 se estrenaron 10, que generaron un total de 17.128 mil millones de pesos en taquilla; en el 2016 se estrenaron un total de 37 producciones nacionales, generando un total de 35.416 mil millones de pesos.

Fuente. CADBOX

Actualmente, compañías internacionales como Netflix, Amazon, Paramount y celebridades como Will Smith, Mark Wahlberg y Antonio Banderas han puesto a Colombia en el escenario mundial como uno de los principales lugares de rodaje. Productores y profesionales de la industria cinematográfica ahora elogian a Colombia por sus buenas locaciones y clima, desarrollos logísticos de alta calidad, precios bajos y gran infraestructura.

El Ministerio de Cultura reportó que durante 2021 el 14% de los estrenos (31) fueron de cine colombiano. Estas le representaron al país $8.320 millones en taquilla y contaron con 809.525 espectadores. Esto pese al impacto de la pandemia y el cierre de algunas salas de cine. La institución también reporta que en 2022, el país invirtió más de $1,1 billones en series, realities y largometrajes que, a su vez, han generado más de 7.297 empleos directos (Solórzano, 2022).

Referencias

Araujo Castro, M. (2005). Introducción. Fundación Patrimonio Fílmico Colombiano. Largometrajes Colombianos: En Cine y Video. Ministerio de Cultura: Bogotá, Colombia.

Arias, Daniela; Valenzuela, Ivan (2015).Historia de FOCINE. 

Castellanos, G. (2012). Cinematografía en Colombia. Tras las huellas de una industria. Bogotá Icono. 

Decreto 21 (1972). Ley de Sobrecostos. https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1005393 

Gonzales, J.L. (2006). ¿Al fín nacerá el cine en Colombia?. Ministerio de Cultura. www.mincultura.gov.co/opinionCultural

Ley 397 (1997). Ley general de Cultura. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=337 

Ley 9 (1942). Por la cual se fomenta la industria cinematográfica. https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1564366 

P. Salah (2017). Cine y estado: Análisis de la industria cinematográfica a pastor de la Ley 814 de 2003. https://repositorio.uniandes.edu.co/bitstream/handle/1992/61873/13082.pdf?sequence=1&isAllowed=y 

Paranaguá, P. (1985). Cinema na América Latina: Longe de Deus e perto de Hollywood. Porto Alegre, Brasil: L&PM. 

Restrepo, I. (2016). Cine colombiano y cambio social: hegemonía y disidencia en el Frente Nacional. https://www.researchgate.net/publication/328134713_Cine_colombiano_y_cambio_social_hegemonia_y_disidencia_en_el_Frente_Nacional 

Solórzano, S. (2022). Cine colombiano mueve más de 8 millones en taquilla local y mueve la industria audiovisual. https://www.larepublica.co/ocio/cine-colombiano-mueve-mas-de-8-000-millones-en-taquilla-local-y-mueve-la-industria-3382178#:~:text=El%20Ministerio%20de%20Cultura%20reporta,m%C3%A1s%20de%207.297%20empleos%20directos

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